1969 - 1973

Centro Comercial Bogotá. 

Texto de: Ricardo Lucio A.
Asesor Nacional de Planeación, SENA

Reestructuración del SENA

Una de las tareas fundamentales del Gobierno del Presidente Lleras Restrepo (1966?1970) es la modernización de los aparatos de la administración pública, mediante una serie de normas y de leyes dictadas en 1968 y que se conocen comúnmente con el nombre de reforma administrativa. Con ella se pretende hacer más eficaces y funcionales las diversas ramas de la Administración Nacional, coordinar y jerarquizar sus actividades, muchas de ellas hasta ahora dispersas y darle la debida importancia a un mecanismo regulador y planificador de las actividades de todas ellas en conjunto: el Departamento Nacional de Planeación. Es en este contexto donde hay que ver la reestructuración del SENA.

El Decreto 1050 de 1968 (julio 5) dicta las normas para la organización de las dependencias de la Administración Nacional. Estas se clasifican en dos categorías: a la primera pertenecen la Presidencia, los Ministerios y Departamentos Administrativos, que constituyen los organismos de la Administración; la segunda la componen las Superintendencias y Establecimientos públicos, organismos adscritos a los primeros, bajo su tutela y orientación. Esta tutela y orientación se realizará a través de dos mecanismos de dirección: en primer lugar, los consejos o juntas tendrán varios miembros por parte del gobierno, que obrarán como sus agentes y su presidente será el ministro o jefe del organismo administrativo al cual esté adscrito; en segundo lugar sus gerentes o directores son agentes del presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción. Se necesita pues reestructurar cada establecimiento público, de acuerdo a estas normas.

En el Decreto 3130 (diciembre 26) se definen los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, como entidades descentralizadas. Es decir, que al control y orientación por parte del gobierno, se contrapone la autonomía financiera y administrativa.

El decreto gubernamental No.3123 (diciembre 26 de 1968) reorganiza al SENA. Se define su carácter de establecimiento público, con lo cual se le coloca dentro de una categoría de la Administraci6n Nacional, claramente delineada por la reforma administrativa. En el decreto se especifican objetivos, dirección y administración, financiación, control y asistencia técnica. Las variaciones más sobresalientes con respecto al Decreto Orgánico de 1957 (164), son las siguientes:

1. Se da un carácter más oficial al SENA, al definirlo como “establecimiento público”, “adscrito al Ministerio del Trabajo”, y “encargado de cumplir la política social del gobierno en el ámbito de la promoción y de la formación profesional de los recursos humanos del país”. (Artículo l). El Consejo Nacional estará en adelante presidido por el Ministro de Trabajo o su delegado. Antes el presidente era elegido por el Consejo mismo. Además, se incluye en el consejo un representante delegado del Jefe del Departamento Nacional de Planeación. El Director Nacional nombrado antes para un período de 4 años, de terna presentada por el Consejo, es ahora agente directo del Presidente, de su libre nombramiento y remoción. Los estatutos aprobados antes por el Consejo Nacional a solicitud del Director Nacional, deben ser aprobados ahora por el Gobierno Nacional.
2. Hay una mejor estructuración y actualización en los objetivos; se le asignan al SENA otras tareas relacionadas con la formación profesional, entre otras la de atender al sector informal, que no aporta al SENA, dedicando para ello hasta el 10% de sus recursos.
3. A una centralización del control y tutela del SENA en manos del Estado, corresponden al interior de la Entidad unas medidas de centralización administrativa: a los consejos regionales se les suprimen las funciones directivas (aprobar plantas, presupuestos, planes y programas), dejándoles un papel de asesoría y de vigilancia; una serie de funciones que desempeñaban por derecho propio los directores seccionales (hacer contratos, nombrar personal, etc.) son ahora de competencia exclusiva del Director General; es decir, el director seccional pasa a ser un administrador o gerente regional, agente directo del Director Nacional y cuenta con la asesoría de un cuerpo más que todo consultivo (el Consejo Regional).

Resumiendo: la reforma administrativa se traduce para el SENA en una vinculación más explícita al gobierno nacional y, por tanto, a sus planes y programas, así como en una cohesión y unificación de la entidad misma, a fin de convertirla en un instrumento más eficaz en la ejecución de la parte que se le asigna de las políticas sociales del gobierno.

El 25 de junio de 1969 (Acuerdo 4) el Consejo Nacional adopta los nuevos estatutos de la entidad, que son aprobados por el gobierno el 4 de noviembre (Decreto 1847). El 16 de diciembre el Consejo propone un “Estatuto de Personal” que, después de muchas discusiones, es aprobado por el gobierno un año más tarde (Decreto 2464, 15 de diciembre de 1970).

Una serie de normas y definiciones internas complementan la reestructuración del SENA. En 1970 se establece que los expertos de misiones de cooperación técnica deben rendir informes trimestrales al SENA; se coordinan los trámites de Asistencia Técnica con el Departamento Nacional de Planeación. Se crean comités técnicos asesores para los centros y programas. Se perfeccionan los mecanismos presupuestal y contable. Se reglamenta más específicamente el aprendizaje; el Ministerio del Trabajo aprueba en 1969 una lista de oficios motivo de aprendizaje, y otra en 1971; esta última será actualizada periódicamente, tanto en la definición de los oficios como en la duración de su aprendizaje. El Acuerdo 66 de 1972 modifica el 4 del 63: define de una manera más explícita la formación profesional y su clasificación, reduce a 5 los modos de formación, con objetivos y características más precisas.

Planeación y Control

El trabajo emprendido el período anterior por el equipo permanente de planeación encuentra ahora su concreción en la creación de una oficina de planeación primero (1969), y luego de la Subdirección General de Planeación y Control (1971). Dicha subdirección, reestructurada en 1972, coordinará todas las acciones de estudios, evaluación, control y planificación y asumirá nuevas tareas exigidas por el desarrollo y la tecnificación del SENA, tales como las de organización y sistemas.

En 1969 se elabora el plan quinquenal para 1970?1974. Este plan contempla en sus objetivos, además de un incremento constante en el aprendizaje, la participación organizada y creciente de las formas no tradicionales de capacitación, tales como el trabajo con las empresas, el sector informal y el desarrollo del trabajo con artesanías iniciado en Popayán y Pasto. Con el plan se descongelan de una manera sistemática las actividades de expansión interrumpidas anteriormente. Este plan es revisado en 1970 y se elabora uno nuevo para 1971?75. El nuevo plan, además de ampliar los objetivos, eleva a más del doble las metas de formación profesional; no se encuentra una justificación precisa de este aumento tan considerable en las metas, de un año para el otro: entre el conservatismo del primer plan y el optimismo del nuevo, media una decisión de masificar la acción del SENA. Qué tan rápida y poco planificada haya sido esta decisión, podrá deducirse de las crisis que afrontará la entidad en los años subsiguientes, especialmente en lo que respecta a la atención del sector informal. Los resultados obtenidos se asemejan más al segundo plan e inclusive superan sus metas en un principio. Esto se debe, más que a un aumento en los recursos operativos del SENA, a una decisión tomada, desde la Dirección General, de elevar de 12 a 25 6 30 el número de alumnos por grupo, con el propósito de adecuar la cobertura a las demandas crecientes de formación profesional. Así, aunque el cumplimiento de horas de formación producidas corresponde a las proyecciones del primer plan, el número de alumnos en formación las supera con mucho.

Asesoría a las empresas

Con el fin de consolidar e integrar todas las acciones que se vienen realizando desde años atrás, en la empresa y con la empresa, el SENA monta paulatinamente un aparato, a nivel nacional, denominado de Asesoría a las Empresas. En 1970 se crea la División de Asesoría a las Empresas, dependiente de la Subdirección General de Operaciones. La división se eleva a la categoría de subdirección en 1971 y será reforzada y reestructurada en 1973. La acción se realiza a través de cuatro grandes zonas: la primera, con sede en Bogotá, comprende las regionales de Bogotá, Boyacá, Cúcuta, Bucaramanga, Ibagué y Neiva. La segunda con sede en Medellín, se extiende a Manizales y Pereira. La tercera funciona en Cali e incluye también Popayán, Pasto y Armenia. La última es la de Barranquilla y cubre las regionales de la Costa Atlántica. Esta estructura de asesoría se convierte en un montaje paralelo a la estructura regional de la entidad. Del Subdirector dependen administrativamente los jefes de zona; los jefes de zona se convierten a su vez en unos super?gerentes: cuentan con un comité asesor, compuesto fundamentalmente por los gerentes de la regionales de su zona y con equipos de asesores altamente calificados, ubicados en las regionales pero que dependen de ellos organizativa y administrativamente. Se ha llegado a afirmar que asesoría se convierte en una especie de “segundo SENA” dentro del SENA, con funcionamiento autónomo y, en cierta manera, desligado de la trama burocrática del resto de la entidad; su personal de ejecución, los asesores, se convierten en un grupo de selección frente al personal ejecutor del resto de los programas del SENA; el asesor tiene una capacitación a nivel gerencial, su salario es significativamente más alto, su sistema de trabajo es más ágil y autónomo, sin sujeción a un rígido programa de horas de formación por semana. Estas circunstancias hacen sin duda alguna que el programa de asesoría sea un programa versátil, muy calificado y altamente eficaz en la planeación y ejecución de sus trabajos; sin embargo, el hiperdesarrollo de la estructura sobre la cual está montado lo hará aislarse un poco del complejo operacional del SENA, a nivel tanto nacional como regional; por esto, a partir de 1974 se desmontará paulatinamente su andamiaje, para integrarlo más al conjunto de acciones del SENA.

El Sector Informal

1970 representa un año difícil para la sociedad y, especialmente para el gobierno colombiano. Es el clímax de una crisis de descontento que se viene agravando desde años atrás, ocasionada principalmente por fenómenos de desempleo y alza en el costo de la vida. Las elecciones de ese año son una voz de alerta para un gobierno que logra subir sin el apoyo de la mayoría absoluta de los sufragantes y en medio de un alto porcentaje de abstención.

Tanto el gobierno entrante como el saliente se ven precisados a realizar amplios programas de control y asistencia social con el deseo de ganar el apoyo, para su gestión, de vastos sectores de las clases marginadas. El lema que empleará el nuevo gobierno para divulgar su labor será el de “Frente Social. Objetivo: el Pueblo”.

Dentro de estas circunstancias de política corresponde al SENA jugar un papel importante, como “encargado de cumplir la política social del gobierno en el ámbito de la formación profesional de los recursos humanos del país”, según la legislación de 1968 (Decreto 3123). Se inicia oficialmente un ambicioso plan de capacitación para desempleados y subempleados de las áreas urbanas, tomando como punto de partida aquellos sitios donde existe un mayor grado de descontento popular.

Nacen así los programas de promoción profesional popular urbana (PPPU), inaugurados oficialmente el 10 de abril de 1970. Los programas de promoción profesional popular rural (PPPR), aunque tienen sus antecedentes en los cursos móviles, fuera de centro, organizados con el sector agropecuario desde años atrás, también reciben un impulso importante en esta fecha. Además, la legislación de 1968 autoriza al SENA para emplear hasta el 10% de sus recursos en el sector informal, comprometiéndose el gobierno a aportar otro tanto. El SENA puede, por consiguiente, planificar estas acciones con una financiación equivalente al 20% de sus recursos.

Los programas rurales son asignados a la división Agropecuaria; los urbanos a la de Industria; durante el segundo semestre de 1970 y el primero de 1971 los programas se inician de una manera algo desordenada: el SENA no tiene las estructuras, ni el personal adecuado para comenzar de un momento para otro con una acción de tal envergadura. Esto hace necesaria una evaluación y redefinición en el segundo semestre de 1971. Se precisan más los objetivos, la metodología a emplear y la población objeto de los programas; se realiza una campaña intensa de difusión entre el mismo personal del SENA, por medio de una serie de instrucciones y motivaciones de la dirección general y entre la población objeto, por medio de organizaciones comunales, parroquias, escuelas, centros vecinales, etc.

Así define la Instrucción 172 de julio de 1971 la justificación de los programas urbanos:

“Dada la situación social del país, agravada por un alto índice de desempleo, el PPPU tendrá como objetivo contribuir decididamente a la solución de la problemática de la población en edad de trabajar, mediante una formación que incluye los factores técnicos, humanos y sociales que hagan posible la promoción integral de las personas, el desarrollo de la comunidad a que pertenecen y la incorporación real de ésta a la sociedad, sede de recursos y beneficios y centros de decisiones”.

A pesar de los esfuerzos hechos en 1971 por replantear el programa, se puede decir que el SENA no queda satisfecho con esta primera incursión masiva en el sector informal. Primero, porque no se define desde el principio una metodología específica; a nivel urbano, se trasladan simplemente, a escala reducida, los métodos para el sector formal: se pretende crear núcleos de 5 a 10 instructores, construir “aulas y talleres” con la comunidad, llevar equipos de los centros y aplicar allí los modos de formación clásicos del SENA, sin partir de la especificidad del sector informal; los programas urbanos son vinculados a la división de Industria, que viene atendiendo los sectores formales de la economía. Sólo hasta 1972?73, se comienza a hablar de empresas comunitarias y formas asociativas de producción, como respuesta específica al sector. Existe, además, el problema de los recursos: el gobierno no aporta la contrapartida prometida para la financiación de los programas. En tercer lugar, los desempleados, subempleados y empleados en oficios semicalificados, la población objeto del programa, no siempre constituye los porcentajes más altos del personal atendido; los programas se llenan, en muchas oportunidades, de estudiantes, amas de casa o personas que toman el curso como puro hobby. Todo lo anterior, como lo anota el SENA en 1971, hace que no siempre se cumplan los objetivos propuestos:

“El PPPU anualmente no puede producir los impactos directos sobre los fenómenos generales de desempleo y marginalidad que, según sus principios y objetivos deberían ser el resultado final de su acción”.

No obstante lo anterior, la experiencia sirve para sentar las bases de una futura acción más organizada con el sector informal y el SENA asume de manera más decidida su papel en la redistribución de recursos y oportunidades, indicado en la legislación de 1968; simultáneamente, se trabaja en adecuar las estructuras administrativas, metodológicas y de recursos humanos para hacer que la labor con el sector informal sea más eficaz.

Departamento Nacional de Planeación y SENA

En 1971 se crea una comisión conjunta, entre el SENA y el Departamento Nacional de Planeación, a fin de realizar una evaluación sobre la capacitación y formación profesional realizada por el SENA. La iniciativa responde a los delineamientos trazados por el gobierno en la reforma de 1968: el SENA como instrumento oficial de política social, debe adecuar sus actividades a los planes de desarrollo nacionales. Por otra parte, es la primera vez que se hace una evaluación tan amplia y que abarque tantos aspectos de la entidad. Al mismo tiempo, el estudio reviste especial interés por tratarse de una evaluación externa, distinta a las autoevaluaciones que periódicamente realiza el SENA.

El análisis tiene dos dimensiones: una global, que pretende revisar la evolución económica general, especialmente en el campo del empleo, de los ingresos y de la productividad y además, estudiar el desarrollo de la acción del SENA, su magnitud, su forma y sus áreas de influencia. La otra dimensión es la sectorial, a fin de fijar criterios para implementar políticas en los sectores económicos considerados como prioritarios.

Planeación Nacional se hace responsable del estudio en sí, que se realiza en 1971 y 1972; las conclusiones y recomendaciones son discutidas con el SENA en 1972 y 1973. La redacción final del estudio fue entregada al SENA en septiembre de 1973, en 10 documentos mimeografiados:

A) Marco de Referencia

• 1. “Planes de desarrollo, políticas generales del Gobierno y sus implicaciones en el campo de la formación profesional”.

B) Análisis Global de la Formación Profesional del SENA, en 1957?71:

• 2. “Reglamentación, planes y realizaciones del SENA”
• 3. "Análisis cuantitativo de la formación profesional impartida por el SENA".
• 4. “Relación de la formación profesional con los niveles de empleo, salarios, productividad y educación técnica”.
• 5. “Asistencia Técnica Internacional”
• 6. “Estudio Financiero”.

C) Análisis sectoriales

• 7. “La formación y capacitación del SENA en el sector agropecuario”.
• 8. “La mano de obra en construcción y alternativas para un programa de formación y capacitación acelerada”.
• 9. “Necesidades de capacitación, para el desarrollo turístico de la Costa Atlántica y el resto del país”.

D) Síntesis y Conclusiones

• 10. “Bases para la formulación de políticas en el Sector de Formación Profesional”.

El valor de estos documentos consiste en su capacidad de orientación y predicción de algunas políticas posteriores de la entidad. Su límite es quizá la poca sistematización de los datos en algunas áreas, especialmente en los primeros años de vida del SENA. Aspectos tan importantes como la Industria Manufacturera y la metodología o pedagogía del SENA, no fueron presentados de manera específica en los documentos. De todos modos, es la primera vez que hay un intento serio de evaluar la entidad, no desde sí misma, sino desde el complejo de la realidad nacional. Tal vez no es este período el momento más oportuno para poner en práctica la totalidad de las recomendaciones, debido a las dificultades internas por las que atraviesa la entidad.

Conclusiones

El SENA crece con un ritmo no alcanzado en años anteriores. Al mismo tiempo, sufre modificaciones estructurales, como las ocurridas a raíz de la reforma de 1968 y cambios en el organigrama, como la creación de dos subdirecciones generales más. En el campo de la metodología se hacen, así mismo, puntualizaciones importantes y surge la inquietud de modernizar los sistemas de formación profesional, implantando nuevos métodos pedagógicos y medios audiovisuales. El SENA incursiona también en la formación de técnicos medios, al inaugurar un centro experimental en Bogotá, dotado de modernísimos equipos, laboratorios de control de calidad, metrología y ensayos. También se inaugura gran parte de los centros nacionales especializados planeados en el período anterior; la dotación moderna y pedagógica de estos centros contrasta con la de los centros industriales regionales, muchos de los cuales tienen para esta época más de 10 años de existencia.

No obstante, todo patrón de crecimiento cuantitativo tiene su punto óptimo, por encima o por debajo del cual los rendimientos se hacen decrecientes, y se produce cierta presión sobre las estructuras orgánicas que lo soportan. Por eso, una entidad que se desarrolla a un ritmo tan formidable como lo viene haciendo el SENA, tiene que afrontar una crisis de crecimiento, y esto parece ser lo sucedido en esta época. Se definen unas metas de acción para el sector informal, pero no se encuentran aún los mecanismos adecuados para realizarlas. Se estructura una Subdirección de Planeación, pero los mecanismos reales de planeación y evaluación no cuentan aún con el suficiente poder para modificar políticas y decisiones tomadas. El crecimiento conlleva un lógico distanciamiento entre el personal directivo y los trabajadores de la base, particularmente los instructores. Personal altamente calificado emigra hacia la empresa privada, atraído por mejores propuestas salariales. La situación laboral se hace también un poco tensa: el Sindicato de Trabajadores, fundado desde 1960, desempeña un papel importante en la evolución histórica del SENA; una de sus tareas es la firma bianual de convenciones colectivas con la entidad. Sin embargo, el estatuto de personal clasifica a la mayor parte de los empleados del SENA dentro de la categoría de “Empleados Públicos”, que no pueden realizar convenciones colectivas y, por tanto, quedan automáticamente por fuera del sindicato de trabajadores oficiales. Esto genera cierto malestar durante 1970, que se agrava a partir de febrero de 1971, fecha en que se comunica al personal el estatuto aprobado por el gobierno. En este año se realiza un paro nacional, que tiene mayor o menor intensidad en las diversas regionales, como protesta contra el estatuto de personal.

Todo lo anterior hace que el período sea crítico. El cumplimiento de las metas se baja. Planeación Nacional señala el año 1972 como el inicio de los rendimientos decrecientes, al analizar los costos de la formación profesional. Sin embargo, se formulan nuevas políticas, se entreven nuevas perspectivas para la acción del SENA. Políticas y perspectivas que, una vez alcanzado el punto óptimo de crecimiento, sólo pueden ser efectivas mediante cambios estructurales, administrativos y operativos de fondo, que serán realizados en el siguiente período. Esta es la razón por la cual gran parte de las recomendaciones hechas por Planeación Nacional, en su estudio, sólo hasta después de 1974 comienzan a ser traducidas en políticas concretas del SENA.